Texto recogido para nuestros lectores en Almacén de
derecho por Jesus Alfaro
Kenneth Arrow
Introducción: la doctrina económica tradicional sobre la
inestabilidad de los cárteles
La doctrina tradicional acerca de los cárteles afirma que
son muy inestables, es decir, que se trata de sociedades – acuerdos con un fin
común que consiste en fijar precios o repartirse los mercados – que tienden a
terminarse fácilmente porque los miembros no tienen incentivos para cumplir lo
pactado, esto es, para limitarse a vender en la zona geográfica asignada o a
los clientes asignados o para vender sólo al precio pactado por todos. Al
contrario, tienen incentivos para aprovecharse de sus co-cartelistas
dirigiéndose a los clientes y a las zonas geográficas asignadas a los demás y
para bajar los precios respecto del pactado de forma que puedan apropiarse de
la clientela que correspondería a los otros cartelistas. En otros términos,
traicionar un cártel es una decisión racional para cada miembro del cártel
considerado individualmente, y es irracional para el grupo de cartelistas en su
conjunto. Es racional para la empresa individual porque rebajando el precio al
que vende respecto del precio (supracompetitivo) pactado con los demás miembros
del cártel puede aumentar sus beneficios robándole clientela a los demás (en la
medida en que el aumento de las ventas compense la reducción del margen).
Naturalmente, siempre que los demás cumplan el acuerdo. Si los demás incumplen,
entonces el precio baja y desaparece la ganancia de rentas monopolísticas para
todos. Los participantes en un cártel se encuentran en una posición semejante a
la descrita en el dilema del prisionero. A todos les interesa -colectivamente-
que nadie incumpla el cártel, pero, individualmente, lo que prefieren es
incumplir ellos y que los demás cumplan. Más detalladamente, cada miembro del
cartel tiene el siguiente orden de preferencias:
incumplir el
acuerdo y que los demás miembros del cartel lo cumplan de forma que él, como
incumplidor, pueda incrementar sus beneficios vendiendo a un precio inferior al
pactado y quedándose así con la clientela;
que todos cumplan
el cártel incluido él mismo, de forma que se reparten las rentas monopolísticas
entre los miembros del cártel;
no cumplir él y
que los demás tampoco cumplan, de forma que no hay rentas monopolísticas y cada
empresario obtiene los beneficios competitivos y
cumplir él mismo y
que los demás no cumplan, de forma que pierde toda su clientela a favor de los
demás que están vendiendo a precio –competitivo- inferior al que vende él.
En tal escenario, la estrategia dominante de cada miembro
del cártel es traicionar, porque con ello tiene una posibilidad de que los
demás cumplan (y obtener los fabulosos beneficios derivados de ser el que más
barato vende) y elimina la posibilidad de que otro traicione y él cumpla (en
cuyo caso, los fabulosos beneficios se van al competidor y él se queda con las
pérdidas derivadas de la reducción de sus ventas).
Por el contrario, ponerse de acuerdo para no celebrar
contratos con aquellos que han incumplido previamente es fácil, porque atenerse
a lo acordado es, también, la mejor estrategia individual (si no contrato con
el incumplidor evitaré el riesgo de que también incumpla su contrato
conmigo). Por eso es más fácil también
que se produzcan espontáneamente acuerdos de estandarización que cárteles (usar
todos el mismo estándar nos beneficia a todos y, una vez adoptado, no hay
incentivos para apartarse de él). Por las mismas razones, es más fácil
organizar un boicot contra un moroso que hacerlo contra las que lleven faldas
rojas. Los acuerdos de estandarización son “juegos de coordinación” (los
participantes tienen incentivos para coordinarse porque hay ganancias que se
pueden repartir y que no se obtienen si no se coordinan, pero lograrlo es
costoso) mientras que los cárteles son dilemas del prisionero (donde hacer free
ride respecto de los demás participantes es la estrategia individual
dominante).
Modelos más sofisticados (de oligopolios en los que los
oligopolistas repiten la jugada una y otra vez con los mismos jugadores)
predicen que los cárteles pueden sostenerse. Es decir, si a dos los cogen
prisioneros una y otra vez, aunque no hablen entre ellos para coordinar lo que
no dirán a la policía, acabarán “poniéndose de acuerdo” sin haberse comunicado…
Este resultado sugiere que impedir el incumplimiento puede no ser tan difícil
como parecía. Es más, la mayoría de los cárteles sancionados por la Unión
Europea gracias a la autodenuncia de alguno de sus miembros (clemencia) son
cárteles muy longevos que sólo se denuncian cuando han sido abandonados por
alguno de sus miembros y se produce una adquisición de alguna de las empresas
participantes en el cártel y la nueva dirección trata de “limpiar” el pasado
asegurándose la inmunidad frente a las multas que pueden imponer las
autoridades de competencia.
Los requisitos de un cártel exitoso
Los economistas afirman que, para que un cártel sea
hacedero, las empresas han de (1) ponerse de acuerdo respecto de las conductas
permitidas y las prohibidas – por ejemplo, qué precios se cargarán o a qué
clientes se puede vender; (2) ser capaces de detectar el incumplimiento y (3)
poder castigar al infractor. Además, hay un problema previo que es el de (4) la
inclusión, es decir, el cártel ha de abarcar un volumen de participantes, en
términos de cuota de mercado, tal que la competencia por parte de aquellas
empresas que no participan en el cártel no lo hagan irrentable y, en la misma
dirección (5) deben existir barreras de entrada significativas porque, en otro
caso, los nuevos entrantes acabarán con los beneficios del cártel.
Un cártel exitoso requiere, pues, que los miembros del mismo
sean capaces de detectar que uno de los participantes está reduciendo los
precios y que puedan y deseen castigarle bajando aún más los precios o
boicoteándole de cualquier forma eficaz (Stigler). Y fracasa cuando no sea capaz
de detectar la reducción de precios o de sancionar eficazmente al “traidor” o
cuando entren nuevos competidores en el mercado que no formen parte del
acuerdo.
La forma de incumplimiento de un cártel más usual es la de
realizar descuentos a determinados clientes por debajo del precio pactado entre
los miembros del cártel. Esta conducta puede realizarse en secreto -sin que se
enteren los demás miembros del cártel- y consiguientemente, sin que el
“traidor” sea castigado por los demás miembros. Lo normal es que los cárteles
establezcan alguna forma de control de la conducta de sus miembros. Estas van
desde la orden de asesinato del miembro “traidor” a la imposición de multas
pasando por el boicot o la denigración. En este sentido, algunas prácticas
restrictivas de la competencia no son más que mecanismos de enforcement de un
cártel.
Además, (para lo que sigue, v., Ivaldi/Jullien/Rey/Seabright/Tirole, “The
Economics of Tacit Collusion”) para que un cártel sea estable es necesario que
la sanción al que se separa de lo pactado sea suficientemente grande (la
pérdida impuesta al incumplidor por los demás miembros del cártel ha de ser
suficientemente grande) y que los miembros del cártel tengan incentivos para
sancionar al que se desvía de lo pactado (“Effective retaliation must then
involve actions that are costly for the firms, in the sense that they are not
in the firms’ short-term interest; there must however be a long-term rationale
for these actions”). Lo primero puede lograrse rebajando –todos los miembros del
cártel- los precios por debajo del
precio competitivo cuando se detecta que alguno de los miembros del cártel está
incumpliéndolo. De esa forma, no sólo se priva al incumplidor de los beneficios
de incumplir, sino que se le pone en pérdidas. Cuando una empresa toma la
decisión de cumplir lo pactado o separarse del cártel, tiene que comparar las
pérdidas derivadas de la posibilidad de que los demás miembros descubran el
incumplimiento y le sancionen con los beneficios derivados de incumplir el
cartel. Estos son a corto plazo mientras que aquellas son a largo plazo. Por
tanto, “dado que la revancha se produce en el futuro mientras que separarse del
cártel genera beneficios inmediatos, el mantenimiento del cártel depende de la
importancia relativa de los beneficios actuales comparados con los futuros,
debidamente descontados”, de forma que el cártel no será estable si la tasa de
descuento de todos o de cualquiera de sus miembros es muy elevada (prefieren
poco ahora que mucho más adelante).
Además, los cárteles son inestables porque si tienen éxito y
consiguen elevar el precio de mercado (y hacer ricos a los cartelistas),
provocarán nuevas entradas en el mercado, esto es que empresarios que no están
presentes en el mercado entren en él y, o bien, rompan el cártel ofreciendo el
producto o servicio a menor precio, o bien, hayan de ser “invitados” a
participar en el cártel con la consiguiente disminución de ganancias para los
demás cartelistas. De ahí que sea imprescindible que existan barreras de
entrada significativas en un mercado para que un cártel estable pueda
organizarse en el mismo.
Mercados proclives a la colusión
Los estudios económicos pueden contribuir a facilitar la
tarea de los órganos de competencia identificando los mercados y las
circunstancias en los que se dan las condiciones propicias para que aparezca la
colusión o, dicho de otra forma, condiciones que faciliten el acuerdo, la
detección del incumplimiento, el castigo del infractor o la inclusión según
hemos visto. De este modo, las autoridades de competencia evitarán despilfarrar
recursos públicos en cuanto se concentrarán en el “medio” donde es más probable
que aparezcan prácticas restrictivas y, a la vez, el contexto permitirá
interpretar conductas de por sí ambiguas.
Una conducta ambigua en un contexto puede ser
suficientemente explícita en otro en el cual es probable que se produzca
colusión. Según Posner, los rasgos “procolusión” son los siguientes. El primero
es un mercado concentrado en el lado de los vendedores, porque facilita que se pongan
de acuerdo (es más fácil ponerse de acuerdo cuatro que cien), por tanto será
importante qué parte del mercado está en manos de los pequeños productores y
cuántos son éstos. Además de la dificultad de llegar a un acuerdo, si hay
muchos competidores, el reparto de los beneficios puede dificultar la obtención
del acuerdo. En efecto, por un lado, si son muchos, cada uno de los miembros
del cártel recibirá una parte más pequeña de la tarta de los beneficios del
cártel lo que se traduce en que las ganancias derivadas de separarse del cártel
se hacen proporcionalmente mayores para cada una de las empresas
individualmente consideradas ya que, si incumplen se quedan con todos los
beneficios mientras que si cumplen sólo reciben su parte en el pastel de las rentas
supracompetitivas.
Se dice que, si los competidores ostentan cuotas de mercado
semejantes, (asimetría) es más fácil que se sostenga el cártel que si las
cuotas son muy diferentes porque en este segundo caso, la empresa con menor
cuota de mercado tiene incentivos para separarse porque tiene “mucho que ganar”
apoderándose de la cuota de los grandes mediante reducciones de precios) y
tiene menos que perder en caso de que los demás miembros del cártel respondan
porque su cuota es menor. Pero, en realidad, si observamos que distintas
empresas tienen cuotas de mercado muy diferentes será normalmente porque unas
son más eficientes que otras, es decir, que la asimetría en las cuotas de
mercado refleja la asimetría en la estructura de costes de la empresa, y la asimetría
dificulta notablemente el acuerdo colusorio.
Sólo es posible el sostenimiento de un cártel entre
competidores que se relacionan – que compiten entre sí – de forma repetida
porque en otro caso no hay beneficios futuros que aseguren el cumplimiento del
cártel. Ivaldi y otros recurren al ejemplo de las subastas espaciadas en el
tiempo como mecanismo para reducir el riesgo de que los licitantes se
cartelicen (bid rigging)
Esta idea puede ilustrarse con la práctica del gobierno de
los Estados Unidos de comprar vacunas a granel y a través de subastas muy
espaciadas entre sí en el tiempo para deshacer la colusión. Al comprar al por
mayor, el gobierno aumenta la importancia de cada subasta y hace que estas
subastas sean menos frecuentes, lo que limita la interacción entre los
licitadores. Por lo tanto, el aumento del volumen de las pujas implica que, en
cada subasta, los licitadores tienen más que ganar a corto plazo si ofrecen un
precio menor al de sus rivales, y la reducción de la frecuencia de las subastas
implica que las represalias puedan producirse con menor rapidez. Ambos factores
contribuyen efectivamente a obstaculizar la colusión”. Lo propio sucede si hay
frecuentes ajustes en el precio: frecuentes ajustes facilitan el sostenimiento
de la colusión.
En general, la colusión es difícil en los mercados de
productos de consumo donde los compradores (de los fabricantes) son grandes
superficies comerciales o centrales de compra que realizan grandes pedidos y
comparan continuamente las ofertas de cada fabricante. Es obvio que si los
compradores no están en condiciones de ejercer poder compensatorio porque
tienen escaso peso individual (y, por tanto, salvo que actúen -a su vez-
coordinadamente no pueden influir sobre los vendedores) los vendedores se sentirán
más tentados de actuar coordinadamente. Por el contrario, si el precio se fija
por el vendedor para todos los compradores y de forma pública o se utiliza la
subasta para adjudicar el producto etc. es mucho más probable que se sostenga
el cártel que si los precios se fijan a través de negociaciones individuales y
no existe información pública sobre el precio acordado con cada comprador
porque en este segundo caso, obviamente, resulta mucho más costoso para el
cártel averiguar quién está cumpliendo el acuerdo y quién está haciendo
descuentos por debajo del precio acordado.
El cártel es posible si la demanda es inelástica a precio
competitivo, es decir, si un aumento del precio no provoca una reducción
correspondiente de la demanda.
Será más probable la colusión si entrar en el mercado cuesta
mucho tiempo, porque eso quiere decir que las barreras de entrada son elevadas
y, por tanto, que los que están en el mercado saben que, cuando suban los
precios coordinadamente, el precio supracompetitivo podrá mantenerse durante
algún tiempo en el mercado. Si en un mercado no existen barreras de entrada
significativas, será muy difícil sostener un acuerdo colusorio porque la
elevación de los precios atraerá nuevas empresas a dicho mercado al margen de
que las empresas cartelizadas difícilmente podrán castigar al miembro que se
separa del acuerdo porque los beneficios futuros de cumplir con el acuerdo se
reducen ya que el cartelista habrá de descontar la entrada de otros
competidores en el futuro y, por tanto, que los beneficios supracompetitivos se
disiparán.
Si el producto está muy diferenciado resulta muy difícil
para los vendedores ponerse de acuerdo sobre un precio único. Tendrían que
ponerse de acuerdo sobre muchos precios lo que aumenta notablemente la
posibilidad de ser descubiertos y dificulta el control de la conducta de los
miembros del cártel. En general, cuanto menos transparente sea el mercado, más
difícil será que se sostenga el cártel porque más costoso será comprobar si
alguno de los miembros lo está incumpliendo.
Otos factores que favorecen la cartelización son el que los
vendedores vendan en el mismo nivel de la cadena de distribución. Es mucho más
difícil ponerse de acuerdo respecto del precio si cada miembro del cártel vende
en un nivel diferente de la cadena (fabricante, mayorista, minorista); que la
competencia se centre en el precio más
que sobre otros aspectos del producto; que la ratio de costes fijos en relación
con los variables sea elevada porque las empresas no pueden soportar durante
mucho tiempo una bajada de la demanda; que la demanda sea estática o en
descenso, porque si la demanda crece, será difícil probar que, cuando aumenta
sus ventas, un miembro del cártel está incumpliendo el acuerdo. En fin, si los
beneficios futuros esperados son escasos – un mercado maduro y en decadencia –
la colusión actual es más difícil de sostener.
La colusión es más difícil en mercados en los que haya mucha
innovación
“La razón es que la innovación, especialmente la disruptiva,
puede permitir que una empresa obtenga una ventaja significativa sobre sus
rivales. Esta perspectiva reduce tanto el valor de la futura colusión como la
cantidad de daño que los rivales podrán infligir si retaliaran” (Ivaldi et al).
La experiencia histórica en el sector es, a menudo, una gran
fuente de información: habrá prácticas restrictivas en los sectores donde ha
habido prácticas restrictivas. Los estudios empíricos confirman la corrección
de estos indicios. Así, en la experiencia de las autoridades europeas (y
suponiendo que existe una cierta correlación entre los cárteles existentes y
los descubiertos y sancionados), el sector químico es el que mayor presencia de
cárteles tiene, lo que los autores atribuyen a las elevadas barreras a la
entrada que presenta el sector. La fabricación de productos intermedios
(siderurgia y minería), maquinaria y equipamiento (donde se incluyen productos
del carbono y del grafito) y madera, papel, caucho y plástico además del
cemento. En el sector servicios, ha habido un número significativo en el
transporte y en la banca. En la mayoría de los casos, el cártel se organiza
entre las empresas que venden, no a consumidores finales, sino a
“intermediarios y mayoristas”, por lo que hay pocos casos de cárteles entre
distribuidores y prestadores de servicios a los consumidores. La inexistencia
de cárteles en la prestación de servicios y distribución de productos a
consumidores finales se debe, probablemente, al elevado número de empresas
presentes en esos mercados, lo que hace imposible el acuerdo, y explica
igualmente por qué es frecuente que estas empresas recurran al legislador para
que dicte reglas que reduzcan la competencia. También es frecuente la
reincidencia.
Y, sin embargo
De lo que se ha expuesto hasta aquí se deduciría que la
cartelización es difícilmente alcanzable y mucho menos sostenible en el tiempo,
de manera que no deberíamos preocuparnos de prohibirla legalmente y de
perseguir la infracción de dicha prohibición. La respuesta es negativa (hay que
prohibir y perseguir activamente los cárteles) por dos tipos de razones.
La primera es que si los competidores se interrelacionan
repetidamente – como ocurre en muchísimos sectores económicos -, la colusión es
sostenible y racional. Por tanto, los mercados “realmente existentes” pueden
estar dominado por la colusión o por la competencia feroz”. Esto último sucede,
por ejemplo, Lo que es importante recordar es que aunque no sea fácil que un
cartel formado espontáneamente resista y sea estable, hay muchos mecanismos que
permiten garantizar su cumplimiento a bajo coste si las preferencias y
condiciones de los participantes son suficientemente homogéneas y la
interacción entre ellos, repetida. La experiencia histórica demuestra que si
los cárteles no están prohibidos, las Economías acaban generalizadamente
cartelizadas. En este trabajo Ari Hyytinen, Frode Steen, and Otto Toivanen,
Cartels Uncovered 2018, examinan el caso finlandés. Hasta 1990 en ese país –
como en muchos otros – los cárteles no estaban prohibidos pero existía un
registro público de cárteles en el que la inscripción era obligatoria a
instancias de la Administración. Una vez terminado el cártel, se producía la
cancelación registral. Los autores recopilan inscripciones de 193 cárteles en
la industria manufacturera que estuvieron en vigor entre 1951 y 1990, “en el 69
% (134/193) de los sectores… había al menos un cártel nacional conocido en
funcionamiento en aquellos años; se ignora si había alguno para las restantes
industrias o sectores. Las formas de colusión variaban e incluían fijación de
precios, asignación de mercados y/o de cuotas de producción… el 73 por ciento
se repartían mercados y el 37 por ciento fijaban precios (y algunos ambas
cosas)”. Y, a lo largo de todo el período los números son 46 y 71 %
respectivamente. También narran los autores que los cárteles desarrollaban una
amplia actividad para asegurar el cumplimiento, esto es, actividades de
vigilancia, advertencia e imposición de multas a los miembros.
La conclusión de los autores es que
si no se prohíben los cárteles, la probabilidad de que una
economía industrializada se cartelice es elevada, de tal forma que
prácticamente toda la industria finlandesa estaba cartelizada a finales de los
años 80 del siglo XX.
La explicación se encuentra en que, una vez formados, los
cárteles son muy estables y no desaparecen mientras que la probabilidad de que
se formen nuevos cárteles no es cero sino que es positiva e incluso creciente”.
De hecho, en los años 90, las autoridades finlandesas lanzaron una estrategia
dirigida contra los cárteles inscritos para asegurarse de que no seguían
funcionando una vez puesta en vigor la prohibición y “algunos de los mayores
cárteles descubiertos desde la prohibición en 1993 parecen tener sus raíces en
la época en la que eran lícitos (por ejemplo, los de pavimentación de carreteras
y de madera)”. En cuanto a los efectos económicos, los autores no obtienen
resultados concluyentes pero, examinando la rentabilidad de las empresas,
afirman que “estos cárteles legales estaban en condiciones de subir los precios
y… que eran dañinos”.
Hoy nos resulta extraño que un país no prohíba los acuerdos
colusorios y, en particular, los cárteles de precios o de reparto de mercados.
Pero la concepción prevalente en el siglo XIX y buena parte del XX es que,
tanto en un régimen liberal como en un régimen autoritario, los acuerdos de
este tipo entre competidores estaban justificados. La razón es simple: para los
liberales, estos acuerdos estaban amparados por la libertad contractual. No
había estudios empíricos que probasen el daño que causaban a los consumidores y
a los competidores potenciales este tipo de acuerdos. Para los regímenes
autoritarios, la coordinación entre las empresas no podía confiarse al sistema
de precios sino que correspondía al Estado que, en consecuencia, inducía a las
empresas a coordinarse para organizar la producción y la distribución, a
menudo, en aplicación de una política industrial orientada a la competencia con
otros países, no en el seno de cada país. Los resultados fineses pueden tener
razones idiosincráticas, esto es, podríamos no encontrar niveles tan altos de
cartelización como en Finlandia en otros países. La razón es el comercio entre
Finlandia y la URSS que era muy importante y favorecía la coordinación de los
exportadores finlandeses porque las alianzas para producir con fines de
exportación entre competidores eran usuales y “los términos en los que se
desarrollaba ese comercio se acordaban a nivel nacional” y, en las reuniones
comerciales con los rusos, las empresas finlandesas participaban
colectivamente. La extensión de esos cárteles de exportación al mercado
doméstico no es difícil (“export cartels facilitate tacit collusion by
monitoring defections more efficiently”) una vez que se han creado los canales
de comunicación entre las empresas, los costes de ponerse de acuerdo y de
vigilancia recíproca en el cumplimiento de lo acordado se reducen. Los acuerdos
entre sindicatos, empresarios y gobierno en 1968 en Finlandia por el cual se
prohibía indexar los precios y salarios a la inflación y, en general, la lucha
contra la subida de los precios también favorecieron a los cartelistas porque
se consideraba que, a través de los cárteles, podría controlarse la inflación.
La existencia de convenios colectivos facilitaba la coordinación de las
empresas fuera del ámbito de las relaciones laborales y la creciente
competencia exterior gracias al acuerdo comercial con la Comunidad Económica
Europea tuvo un efecto semejante al comercio bilateral con la URSS (cárteles
defensivos). La importancia de la inflación y el comercio internacional se
refleja en que, en los datos de los autores, la cartelización es baja en los
años 50 y 60 y empieza a crecer rápidamente a finales de los sesenta. El caso
finlandés tiene interés porque se crea el registro en 1948 y la autoridad de
competencia inició investigaciones sistemáticas en cada sector industrial y en
las asociaciones para determinar si existían cárteles que debieran ser
registrados, obligando a hacerlo a más de 300 para 1962. La estrategia
administrativa cambió y, a partir de entonces, se obligó a inscribir motu
proprio a los cárteles que disponían de una organización estable (una
asociación). En los años 70 se cambió la ley para obligar a cancelar la
inscripción si el cártel desaparecía. Sólo en 1992, se promulgó una ley que
declaraba ilegales los acuerdos de cártel. Curiosamente la principal
prohibición en todos estos años era la dirigida contra la fijación del precio
de reventa.
¿Por qué querrían registrarse los cartelistas? Los autores
dicen que “había ventajas… en términos de asegurar el cumplimiento del cártel –
al menos inicialmente – y de una mayor percepción de legitimidad de las
actividades cooperativas. Dado que los cárteles sufren un problema de
inestabilidad, fijar el acuerdo por escrito e inscribirlo en un registro público
debería estabilizar la colusión. Es más, durante las primeras décadas… del
período, es plausible que algunas de las empresas participantes en la colusión
pensaran que podrían exigir el cumplimiento del contrato si estaba registrado…
aunque tal creencia debió debilitarse con el paso del tiempo”.
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