Su función institucional, su relevancia cuantitativa y
cualitativa en un contexto de envejecimiento
La Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de
Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la
Seguridad Social sustituyó el mecanismo de actualización automática conforme al
incremento del IPC por una nueva previsión que condiciona la revalorización de
las pensiones a la situación financiera del sistema de pensiones a través de
una compleja fórmula matemática desconocida en el panorama europeo. Su
aplicación ha supuesto que en los últimos cuatro años las pensiones se hayan
incrementado un simbólico 0,25% anual. No es de extrañar, por ello, que en el
momento en el que la inflación ha recuperado unos valores más habituales (2% de
media en 2017), y ante la perspectiva de que la (semi)congelación se perpetúe
en el tiempo, se haya desencadenado una gran protesta social que cuestiona muy
seriamente el mantenimiento de esta polémica fórmula. Puede resultar
interesante, por ello, hacer una reflexión acerca de la función institucional
que desempeña la revalorización dentro del sistema de pensiones.
El mecanismo de revalorización, actualización, de pensiones
constituye una pieza esencial de la regulación del derecho de los pensionistas
a una prestación periódica. La revalorización es un instrumento clave para
combatir el riesgo de pobreza y garantizar la adecuación de las prestaciones a
lo largo del periodo de percepción de la pensión; y, al tiempo, una partida
presupuestaria muy relevante dada su incidencia sobre todas las pensiones que
se pagan cada año. Sorprende por ello que su regulación jurídica y su dimensión
económica hayan sido cuestiones escasamente analizadas por la doctrina española
(la laboralista, en particular) hasta hace muy poco.
La aproximación a este instrumento debe realizarse desde una
doble perspectiva, cuantitativa y cualitativa. Comenzando por aquélla, puede
afirmarse que el interés de la opinión pública por esta cuestión no surge hasta
el estallido de la crisis económica, cuando las dificultades financieras del
sistema ponen de manifiesto el gran esfuerzo presupuestario que la
actualización anual de las pensiones lleva consigo. Actualmente el gasto en
pensiones contributivas de la Seguridad Social correspondiente a las sucesivas
revalorizaciones anuales representa una quinta parte del total (18,4% en 2017).
Dada la magnitud de la partida en pensiones, la más voluminosa del presupuesto
público, hablamos de una partida de casi 23.000 millones de euros anuales
(22.800 millones ese mismo año), a la que hay que añadir algo más de 2.000
millones correspondientes a la revalorización del resto de pensiones, no
contributivas y de Clases Pasivas.
Así pues, la revalorización supone un volumen enorme de
recursos, algo que en un contexto de crisis convierte esta partida en víctima
potencial para la aplicación de medidas de ahorro presupuestario. Dicho de otro
modo, la apuesta por la reducción del gasto público (social) dentro de un
proceso de consolidación fiscal que responde a una estrategia típicamente
‘austericida’ —de austeridad a ultranza— encuentra un ámbito propicio para el
recorte en la mastodóntica partida destinada a pensiones y en un aspecto aparentemente
secundario de éstas como la revalorización. Así, gobiernos como el español
acogotados ante una coyuntura muy adversa han recurrido a una medida que, de
forma ‘sencilla’, sirve para ahorrar al Estado una cantidad significativa de
recursos sin que nominalmente —otra cosa son los efectos reales— se reduzcan
las pensiones, lo que en apariencia, al menos, pone a salvo su legitimidad.
Ello explica que, pese a continuar representando una parte
significativa del gasto, el peso de la revalorización haya experimentado una
fuerte reducción en los últimos años. Así, sin ignorar los efectos de unos
niveles de inflación anómalamente bajos desde 2014 a 2016, esta tendencia
responde al agotamiento de la política de mejora sustancial (dignificación) de
las pensiones mínimas del periodo 2004-2009 y, sobre todo, al giro que supone
el cuestionamiento (congelación) y posterior sustitución del mecanismo que
garantizaba el poder adquisitivo. No debe sorprender, por tanto, que hace una
década (2008) la revalorización representara casi un tercio del gasto en esta
materia (31,6%), y que hoy se sitúe 12 puntos porcentuales por debajo.
De esta forma, en estos últimos años marcados por la crisis
y poscrisis económica, por la priorización de la política de reducción del
déficit público y por las crecientes dificultades de la Seguridad Social se
consolida una aproximación a esta materia condicionada por la dimensión
financiera del mecanismo de revalorización. Aprovechándose del despiste de la
opinión pública, y con la connivencia de la Comisión Europea y de los
organismos económicos internacionales se desprecia el impacto que esta vía de
ajuste del gasto tiene en otro plano.
En efecto, la relevancia del mecanismo de revalorización
también es cualitativa en cuanto elemento determinante de la garantía de la
adecuación/suficiencia de las pensiones. En la medida en que la percepción de
la pensión se prolonga durante largos periodos de tiempo (alrededor de dos
décadas), un criterio restrictivo de revalorización desvinculado de indicadores
del nivel de vida del conjunto de la sociedad —la evolución de los precios o de
los salarios, por ejemplo, como criterios más habituales— puede implicar un
riesgo cierto de empobrecimiento y de quiebra de la cohesión social.
Así lo ha reconocido expresamente el Tribunal de Justicia de
la Unión Europea en el asunto Brachner (STJUE 20 de octubre de 2011, C‑123/10),
al resaltar que a la hora de enjuiciar la adecuación y suficiencia de las pensiones tan relevante es la fórmula empleada para el cálculo de la pensión inicial como la aplicada para la
actualización posterior de la misma:
“…al igual que la propia pensión, la posterior actualización
de ésta tiene por objeto proteger contra el riesgo de vejez a las personas que
hayan alcanzado la edad legal de jubilación, garantizándoles que puedan
disponer de los medios necesarios para cubrir, en particular, sus necesidades
como personas jubiladas”.
En definitiva, puede afirmarse que se trata de una pieza
determinante de la articulación del derecho a la protección frente al riesgo de
vejez. De ahí su importancia cualitativa que se refleja en el reconocimiento
expreso que, como veremos, este instrumento recibe en la normativa
supranacional (OIT, Consejo de Europa) y en el plano constitucional (artículo
50 CE) con la consiguiente vinculación a otros valores esenciales igualmente
tutelados como la igualdad y la dignidad humana.
A mayor abundamiento, hay que llamar la atención de forma
específica sobre la influencia que la fórmula de revalorización ejerce de un
modo indirecto en la edad de jubilación (la perspectiva de empobrecimiento
‘favorecerá’ el retraso) y de una manera directa en la tasa de reemplazo
entendida aquí como la relación de la cuantía media de la pensión respecto del
salario medio (benefit ratio). Precisamente por ello puede tener también un
impacto de género muy importante, hasta el punto de que la misma OCDE alerta
del grave perjuicio que una configuración concreta de la revalorización puede
producir en las mujeres (especialmente aquellas con pensiones más bajas)
agrandando la brecha ya existente.
Por último, no debe pasarse por alto que el papel del
mecanismo de revalorización dentro del sistema de pensiones está llamado a
reforzarse en los próximos años como consecuencia de dos fenómenos íntimamente relacionados:
uno, la extensión de carreras profesionales irregulares e inestables que en un
modelo contributivo como el nuestro dan lugar a pensiones de cuantía más
reducida por los limitados periodos de cotización y los bajos niveles
salariales (bases); y otro, la mayor dependencia de las pensiones públicas de
ese colectivo de trabajadores precarios y de todos aquellos sin capacidad de
ahorro para compensar ese empobrecimiento de las pensiones públicas a través de
otros instrumentos privados complementarios, en la práctica mayoritariamente
mujeres. Pero, al mismo tiempo, las perspectivas de envejecimiento de la
población —en su doble dimensión ligada al alargamiento de la esperanza de vida
y a la jubilación de la generación del baby boom— van a suponer una fuerte
presión al alza del gasto generando unas tensiones financieras que no pueden
ignorarse, pero tampoco exagerarse. Borja Suárez Corujo
Contenido curado por César Heras (Social Media) HERAS ABOGADOS BILBAO
S.L.P.
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