Se ha escrito mucho sobre la profunda reforma del recurso de
casación contencioso-administrativo operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 1 de
julio, pero no se ha escrito lo suficiente[i] sobre uno de los grandes
problemas de la misma, la casación autonómica. Hay excepciones, como es el caso
del artículo de Juan Pedro Quintana Carretero en El Derecho; la ponencia que
dio en el Curso sobre la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa celebrado en
Santander; el artículo de Raúl C. Cancio Fernández; y, como no, los post de
José Ramón Chaves en su más que conocido blog (aquí y aquí). La casación
autonómica, que es introducida en el artículo 86.3 LJCA, nació ayuna de
regulación, y solo es mencionada en los párrafos 2º y 3º del artículo 86.3 para
determinar el órgano judicial que habrá de resolverlo y acotar en parte su
objeto. No hay en los nuevos artículos 86 a 93 LJCA otra referencia a la misma,
lo que conlleva la existencia de numerosas lagunas, no siempre fáciles de
colmar, y que, a la postre, ha logrado lo que la reforma pretendía evitar:
inseguridad jurídica. Partiendo de esa base, la intención de las siguientes
líneas es arrojar un poco de luz en el modelo casacional existente en cada uno
de nuestros Tribunales Superiores de Justicia cuando el recurso se sustenta en
la infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma. O, dicho de otro
modo, en saber sí el recurso de casación autonómica es, o no, admisible y, de
serlo, cuando se estima concurrente el interés casacional objetivo (ICO) para
la formación de jurisprudencia.
Comenzaremos por la postura más radical, la de los TSJ de
Extremadura y La Rioja. Los mismos ya se han pronunciado en el sentido de
declarar la inexistencia del recurso de casación autonómica frente a las
sentencias de sus Salas de lo Contencioso-Administrativo. La Sala de lo
Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura (compuesto por cinco
magistrados), por Auto de 22 de junio de 2017, justificó esa inexistencia en
los siguientes razonamientos (Los extraigo del Auto del Tribunal Constitucional
41/2018, de 16 de abril de 2018, por el que se inadmite el recurso de amparo
promovido por la Junta de Extremadura contra el Auto citado, ya que no he
localizado en el Cendoj el Auto del TSJ de Extremadura. :
<(i) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Extremadura culmina la organización
jurisdiccional en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de
Extremadura, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo. La Ley
Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) no atribuye a las Salas de lo
Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia competencia
para resolver recursos de casación autonómicos; (ii) La función jurisdiccional
ordinaria de esta Sala es la fijación de doctrina jurisprudencial sobre la
normativa autonómica, función que desarrolla al dictar sentencia en los
procesos en única instancia y en los recursos de apelación. Cada sentencia que
dicta la Sala está determinando la interpretación que corresponde a la
normativa autonómica. En este caso, ha sido la Sentencia de la Sala dictada en
el procedimiento ordinario la que ha fijado la interpretación de la norma
autonómica a la que se refiere la Junta de Extremadura en el recurso de
casación; (iii) La Sección prevista en el artículo 86.3 LJCA, segundo párrafo,
para resolver los recursos de casación tiene que estar formada por cinco
magistrados, mismo número que los actuales integrantes de la Sala, que funciona
como Sección Única, de modo que la Sección prevista en el citado precepto «es de
imposible constitución» en el ámbito del Tribunal Superior de Justicia de
Extremadura pues el Presidente intervino en la deliberación y fallo y no puede
ser sustituido por otro magistrado, pues todos ellos también intervinieron,
además de que no existen otras Salas o Secciones cuyos magistrados puedan ser
llamados; (iv) La competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo no
puede ser desarrollada por otras Salas del Tribunal Superior de Justicia ni por
cinco magistrados destinados en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo,
pues esta eventual constitución de la Sala para fijar doctrina sobre la
normativa autonómica vulneraría el derecho constitucional al juez
predeterminado por la ley del artículo 24.2 CE, el control de la actividad de
los órganos de la Comunidad Autónoma que se ejerce por la jurisdicción
contencioso-administrativa, conforme al artículo 153 c) CE, y las normas sobre
competencia de cada una de las Salas previstas en la Ley Orgánica del Poder
Judicial; (v) De la literalidad del artículo 86.3 LJCA se desprende que el
precepto está pensado para los casos de un Tribunal Superior de Justicia que
dispone de varias Salas de lo Contencioso-Administrativo o de varias Secciones
dentro de la misma Sala; (vi) Al igual que en el Tribunal Supremo no está
previsto, y carecería de sentido, un recurso de casación contra las propias
sentencias dictadas por el Alto Tribunal en única instancia, tampoco es viable
el recurso de casación autonómico en el ámbito del Tribunal Superior de
Justicia de Extremadura.>
Es reseñable que frente al referido Auto se interpuso
recurso de amparo por la Letrada de la Junta de Extremadura al considerar que
el mismo vulneraba el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de
igualdad en la aplicación de la ley. Recurso que fue inadmitido por ATC
41/2018, de 16 de abril, al considerar el TC que:
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de La Rioja
(compuesta por dos magistrados) ha llegado a similar conclusión que su homóloga
extremeña, si bien, todo hay que decirlo, por la decisión del CGPJ de no avalar
la decisión de completar la sección especial de admisión con dos magistrados de
las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ limítrofes en comisión de
servicios (véase, en ese sentido, la última intervención de Concepción García
en esta mesa redonda). Los Autos en los que se plasma esta decisión son los
dictados el 13 y el 15 de noviembre de 2017 (los Autos no están disponibles en
Cendoj). Ambos se remiten al Auto de 22 de junio de 2017 de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura y al Auto de 10 de mayo de
2017 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Catalunya. Está por
ver que postura adoptarán estas Salas cuando les llegué el momento de decidir
si cabe, o no, el recurso de casación autonómica frente a las sentencias de los
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, si bien, en la mesa redonda citada,
ya se avanzaron las dudas existentes sobre la cuestión en el seno del TSJ de
Extremadura.
Un segundo bloque es el que representa la postura adoptada
por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Catalunya. La misma,
por Auto nº 7/2017, de 18 de julio de 2017 (mantiene que las Sentencias
dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ en
aplicación del derecho autonómico no son susceptibles de recurso (la doctrina
de ese Auto ha sido reiterada en otros posteriores. Véase, a modo de ejemplo,
el Auto 29/2017, de 28 de diciembre).
“Los Tribunales Superiores de Justicia, al igual que el
Tribunal Supremo, cumplen esta función a través de sus Salas y, más
concretamente, a través de las Secciones funcionales en el caso de este Tribunal
Superior de Justicia, pues son las llamadas a resolver los asuntos en las
materias que les han sido atribuidas, con el carácter de órganos judiciales
independientes ( SSTC 245/1994 de 15 de septiembre , que recoge la doctrina de
la anterior STC 148/1994 ). Por tanto, son las Secciones o Tribunales,
especializadas por las normas de reparto en este caso, quienes cumplen la
función de formar la jurisprudencia en materia de derecho autonómico. De este
modo, y una vez suprimido el recurso de casación para unificación de doctrina
con la reforma operada por Ley Orgánica 7/2015, las sentencias dictadas por las
Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ en aplicación del derecho
autonómico no son susceptibles de recurso, al igual que sucede con las Sentencias
dictadas por el Tribunal Supremo en aplicación del derecho estatal.”
Podría pensarse que la postura de la Sala catalana es
idéntica a la adoptada por las Salas extremeña y riojana, lo que sucede es que
mientras estas últimas no nos dicen si cabe o no, recurso de casación
autonómico frente a las sentencias de los Juzgados de lo
contencioso-administrativo, si despeja esa duda, en sentido afirmativo, el TSJ
de Catalunya en el auto citado:
“… Entenderlo de otro modo, y vincular el párrafo primero
del artículo 86.3 con los párrafos segundo y tercero dejaría precisamente al
margen del recurso de casación autonómico a las sentencias contra las que dicho
recurso cobra todo su sentido, las dictadas por los Juzgados de lo Contencioso
Administrativo en única instancia y con las características vistas, ya que el
párrafo primero del artículo 86.3 LJCA , para nada se refiere a aquellas.”
Un tercer bloque de Tribunales Superiores de Justicia es el
que ha asumido la tesis defendida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del TSJ de Madrid en su Auto de 17 de mayo de 2017. La misma, tras defender la
constitucionalidad de la reforma, da por sentada la existencia del recurso de
casación autonómica respecto a las sentencias dictadas en única instancia por
los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, en los mismos supuestos
establecidos en la regulación del recurso de casación estatal ante el Tribunal
Supremo (párrafo segundo del artículo 86.1 LJCA) y, también, respecto a las
Sentencias (y Autos) de la Sala de lo Contencioso-Administrativo si bien, en
este último caso, restringiendo la apreciación del interés casacional objetivo
a: i) cuando se observará contradicción entre el criterio sostenido por la
sentencia impugnada, en interpretación de normas de Derecho Autonómico en que
se fundamente el fallo, y el seguido por otra u otras sentencias de la misma
Sala sobre cuestiones sustancialmente iguales –se excepciona el supuesto de que
la contradicción traiga causa de un razonado cambio de criterio del Tribunal–.;
ii) cuando la resolución recurrida se apartará deliberadamente de la
jurisprudencia sobre Derecho Autonómico existente hasta entonces salvo que el
apartamiento lo fuera respecto del criterio sostenido con anterioridad por la
misma sección. Más allá de esos dos supuestos, la tesis de la Sala madrileña no
estima la existencia de ICO en la medida en que la jurisprudencia estaría
formada por la propia sentencia que se pretendería recurrir.
La postura de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
TSJ de Madrid ha sido asumida por:
El TSJ del País
Vasco (vid. Auto 17/2018, de 12 de febrero; y Auto 18/2018, de 2 de marzo )
El TSJ de la
Comunidad Valenciana (vid. Auto 210/2017, de 1 de diciembre; y Auto 208/2017,
de 30 de noviembre (ambos Autos se refieren a un Auto precedente, de 20 de
julio de 2017, dictado en el recurso de casación nº 197/16, que no está
disponible en el Cendoj)
El TSJ de Galicia
( Auto de 5 de julio de 2017. El Auto se refiere a un Auto previo, de 22 de
junio de 2017, dictado en el Recurso de Casación 4161/17, que no está
disponible en el Cendoj).
El TSJ de Castilla
y León (vid. Auto de 23 de junio de 2017 y Auto 2/2018, de 7 de marzo)
El TSJ de Navarra
(vid. Autos de 31 de enero, 16 de febrero, 28 de febrero, 1 de marzo). Respecto
al posicionamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Navarra ,
procede aclarar que su Presidente, en la misma mesa redonda que he citado
anteriormente, no comparte, como línea de principio, que solo tengan cabida los
recursos de casación autonómico frente a sentencias de la Sala en supuestos de
contradicción o apartamiento deliberado. En una de sus intervenciones
manifiesta que se asume la tesis del TSJ de Madrid desde una perspectiva
práctica, pero que ello no aconseja autolimitarse en los supuestos en los que
cabe, o no, la casación, ya que no es descartable que en el escrito de
preparación se pueda lograr convencer al Tribunal de la necesidad de matizar,
complementar e, incluso, corregir la Sentencia impugnada.
Un cuarto bloque sería el que representa el posicionamiento
de las Salas de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Asturias, Cantabria y
Aragón. Todas ellas han configurado el interés casacional objetivo en términos
análogos a las exigencias previstas por el Tribunal Supremo en el recurso de
casación estatal. Esto es, no han restringido su objeto a la contradicción
existente entre sentencias de la Sala y/o sus secciones o al apartamiento
deliberado. Buena muestra de ello son las siguientes resoluciones:
ATSJ de Asturias,
de 18 de abril de 2017, donde se admite a trámite el recurso de casación por la
conveniencia de conformar jurisprudencia interpretativa sobre una disposición
transitoria que sí había sido objeto de análisis en la Sentencia apelada; ATSJ
de Asturias, de 25 de abril de 2017, donde, nuevamente, se vuelve a estimar la
necesidad de conformar jurisprudencia sobre la expresión “recursos económicos
computables” que había sido objeto de análisis en la sentencia recurrida en
casación; ATSJ de Asturias, de 31 de julio de 2017, donde se admite a trámite
el recurso de casación interpuesto frente a una Sentencia de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo por la concurrencia de las presunción de interés
casacional objetivo de los apartados b) y c) del artículo 88.2 LJCA.
ATSJ de Cantabria,
de 6 de febrero de 2018, donde se admite a trámite el recurso de casación
autonómico a pesar de que no se invocaba por el recurrente la existencia una
sentencia contradictoria de la propia Sala, ni un apartamiento deliberado de la
doctrina existente sobre la cuestión; ATSJ de Cantabria, de 9 de mayo de 2018,
donde se admite la casación a pesar de no invocarse la existencia de un
pronunciamiento contradictorio o un apartamiento deliberado de la
jurisprudencia preexistente de la Sala de Cantabria. Es reseñable que en los
dos Autos se formularon votos particulares disidentes por las magistradas Doña
Clara Penín y Doña María Esther Castanedo, respectivamente. En ambos se aboga
por la inadmisión de la casación al considerar que el artículo 86.3, segundo
párrafo, de la LJCA no tiene aplicación en el ámbito del TSJ de Cantabria por
la irrecurribilidad de las sentencias de la propia Sala que interpretan la
normativa autonómica, la falta de desarrollo procesal de dicha norma y la
imposibilidad de constituir la Sección de Casación conforme a las normas
procesales.
ATSJ de Aragón, de
15 de febrero de 2018 (en él se citan dos Autos precedentes, en concreto, los
autos de 18 de diciembre de 2017 (RCA 5337/2017) y 21 de diciembre de 2017 (RCA
5334/2017), no disponibles en el Cendoj) donde se admite la casación autonómica
frente a una Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo dictada en
apelación. La admisión se acuerda pese a no alegarse por la recurrente la
existencia de contradicción o apartamiento deliberado de la doctrina
jurisprudencial preexistente de la propia Sala.
La última postura es la defendida por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla-La Mancha, sede Albacete. Sus
dos Secciones han elevado al Tribunal Constitucional tres cuestiones de
inconstitucionalidad del artículo 86.3, párrafos segundo y tercero, de la LJCA
por la vulneración de los artículos 122.1, 9.3, 14 y 24 de la CE. Uno de los
Autos de planteamiento es el dictado el 3 de mayo de 2018 en el recurso de
apelación nº 279/2015 (es de suponer que los otros dos Autos si no son
idénticos, sí serán similares, los dos restantes no están disponibles en el
Cendoj). El TC, según resulta de los BOE de 26 de junio y de 11 de julio de
2018, ha admitido a trámite las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas,
lo que llevó a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cantabria a
plantearse, en Pleno Jurisdiccional, la suspensión de los asuntos de casación
autonómica admitidos y pendientes de resolver ante la sección especial de
casación, si bien, definitivamente, se estimó que no existía causa
justificativa para ello.
Como anunciaba al inicio, mi idea era la de dar cuenta de la
postura de todos y cada uno de los Tribunales Superiores de Justicia, pero ello
no me ha sido posible. A pesar de rastrear el Cendoj y otras bases de datos
jurídicas, no he encontrado un solo Auto sobre casación autonómica dictado por
las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía, Islas Baleares, Murcia y Canarias (tampoco de los TSJ de Extremadura
y La Rioja, aunque los he conseguido por una compañera). Es improbable, por no
decir imposible, que más de dos años después de haber entrado en vigor la
reforma no existan pronunciamientos al respecto, por lo que he considerado más
oportuno hacerme eco de ello que esperar a obtener los mismos por aportaciones
de compañeros de profesión. Es probable que a algunos, especialmente a los que
ejercen en las sedes de esos Tribunales, les decepcione mi decisión, pero la
misma tiene una componente estratégica, airear esta anomalía para que se
corrija y no se vuelva a producir. Llegado el momento actualizaré la entrada,
pero de mientras es importante dejar constancia que los administrados juegan
con gran desventaja en las sedes de esos Tribunales, pues mientras ellos van a
ciegas, ya que desconocen el criterio existente, los servicios jurídicos de las
administraciones sí tienen conocimiento del mismo.
En suma, una verdadera muestra de la asimetría del recurso
de casación contencioso-administrativo frente a las normas emanadas de las
Comunidades Autónomas ya que tenemos posturas que van desde la extrapolación de
las reglas aplicables al recurso de casación estatal, a la misma negación de su
existencia para el supuesto de que la sentencia que se pretenda recurrir haya
sido dictada por la Sala. ¡Suerte en su plaza! Emilio Aparicio
Contenido curado por César Heras (Social Media) HERAS ABOGADOS BILBAO
S.L.P.
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