La STS de 30 de mayo de 2014 (rec. 2362/2013), desestimó el recurso en interés de Ley interpuesto por la Abogacía del Estado contra la STSJ Extremadura de 26 de marzo de 2013, lo que supone confirmar que no basta para otorgar la calificación catastral de urbano a un terreno con que esté incluido en un sector o ámbito delimitado o sectorizado para ser urbanizado, sino que es preciso que o bien se haya aprobado ya el instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo —plan parcial—, o bien que tal instrumento no sea preciso porque el propio plan general establezca su ordenación detallada sin necesidad de planeamiento de desarrollo
El conflicto que está en el origen de la STSJ Extremadura de 26 de marzo de 2013 se originó cuando el Ayuntamiento de Badajoz decidió reclasificar varios terrenos rústicos y darles la consideración de urbanizables, con lo que sus propietarios vieron multiplicarse la cantidad a pagar en concepto de IBI pero sin posibilidad de desarrollar urbanísticamente los terrenos por no tener aprobado el Plan Parcial. Uno de los muchos efectos perversos de la crisis económica es que lo que antes se consideraba una bendición —la reclasificación de terrenos rústicos como urbanos— se puede convertir ahora en una pesadilla, al tener que pagar unas altas cargas impositivas por parcelas que no acaban de iniciar su desarrollo urbanístico.
Los propietarios afectados iniciaron una reclamación contra la notificación individual de la valoración catastral a efectos de IBI. La reclamación fue rechazada por el Catastro y por el Tribunal Económico Administrativo de Extremadura, pero fue finalmente estimada, en vía de recurso contencioso—administrativo, por la citada STSJ Extremadura.
La cuestión objeto de la litis versó sobre si, a efectos de la calificación catastral de un suelo como urbano (que determina la cuantificación del Impuesto de Bienes Inmuebles), pueden considerarse como «urbanos» unos terrenos que, a pesar de estar incluidos en un ámbito sectorizado o delimitado, esto es, destinado a ser urbanizado por el planeamiento urbanístico general, no pueden urbanizarse por no haberse aprobado el instrumento urbanístico —Plan Parcial— que establezca las determinaciones para su desarrollo.
La duda se planteaba por la redacción del art. 7.2 b) Texto Refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario [aprobado pro RDLeg. 1/2004 (en adelante TRLCI)], por cuanto califica como «suelo de naturaleza urbana», entre otros, los «terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial o urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo».
La STSJ Extremadura dio la razón a los recurrentes, interpretando que, conforme a este precepto, no basta para otorgar la calificación catastral de urbano a un terreno con que esté incluido en un sector o ámbito delimitado o sectorizado para ser urbanizado, sino que es preciso que o bien se haya aprobado ya el instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo —plan parcial—, o bien que tal instrumento no sea preciso porque el propio plan general establezca su ordenación detallada sin necesidad de planeamiento de desarrollo. Y así lo ha confirmado laSTS, Sala Tercera, de 30 de mayo de 2014 (ponente: D. Emilio Frias Ponce), al desestimar el recurso en interés de ley interpuesto por el Abogado del Estado.
Tras un detallado análisis de la evolución normativa de la legislación urbanística y del Catastro Inmobiliario, el TS aborda la problemática que centra el debate, esto es, el alcance de los «suelos susceptibles de ser urbanizados» del art. 7.2 b) TRCI, concluyendo que únicamente pueden considerarse como tales aquéllos aptos para iniciar su desarrollo urbanístico por estar dotados de una ordenación urbanística pormenorizada, y ello por dos razones fundamentales:
- A. La propia interpretación lógica y sistemática del art. 7.2 b) TRLCI, pues si fuera suficiente con la simple inclusión del suelo en sectores o ámbitos delimitados, sería completamente innecesaria la mención, en el último inciso del precepto, a «los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo».
- B. La necesaria incidencia del régimen jurídico del derecho de propiedad configurado por la norma urbanística sobre la regulación tributaria y, en concreto, en la formación del concepto de «suelo urbanizable» del TRCI. La interrelación de ambas normativas resulta del propio TRLCI, pues, como expone la sentencia, por un lado establece la necesidad de que la descripción catastral atienda, entre otras cosas a las características físicas, económicas y jurídicas de los bienes, a su uso o destino, a la clase de destino o aprovechamiento (art. 3), y por otro dispone que la determinación del valor catastral tenga en cuenta, entre otros criterios, la localización del inmueble o las circunstancias urbanísticas que afectan al suelo (art. 23).
Para determinar cuál es el régimen jurídico del derecho de propiedad configurado por la norma urbanística la sentencia acude a los criterios dimanantes del Texto Refundido de la Ley de Suelo, ante la disparidad de regulaciones existentes en las Comunidades Autónomas. En este punto, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, supuso un cambio importante en la configuración del derecho de propiedad, al reconocer únicamente lo que denomina dos «situaciones básicas», el suelo rural y el suelo urbanizado, terminando así con la diferenciación que establecía la legislación anterior, que distinguía tres tipos de suelo (el urbano, el urbanizable y el no urbanizable), y, sobre todo, al adoptar un criterio restrictivo del «suelo urbanizado», entendiendo por tal únicamente el que se integre «de forma real y efectiva» en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población; mientras tal integración no se produzca, el suelo se considera rural (2) .
Tras este cambio de concepción de las tipologías de suelo, lo cierto es que la legislación estatal ya no define el «suelo urbanizable» y, por otro lado, sus efectos, como reconoce la sentencia, «se circunscriben a las valoraciones a efectos de expropiación forzosa, venta o sustitución forzosa y responsabilidad patrimonial, pues la legislación urbanística es una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas».
Ello no obstante, el TS considera que la aplicación de los criterios —que no de los conceptos— que resultan de esta regulación estatal para conformar el concepto de «suelo urbanizable» del art. 7.2 TRLCI resulta necesaria, porque «si se desconectan completamente ambas normativas nos podemos encontrar con valores muy diferentes, consecuencia de métodos de valoración distintos, de suerte que un mismo bien inmueble tenga un valor sustancialmente distinto según el sector normativo de que se trate, fiscal o urbanístico, no siendo fácil justificar que a efectos fiscales se otorgue al inmueble un valor muy superior al que deriva del TRLS, obligando al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga fiscal superior, mientras que resulta comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial».
Esta divergencia de valoraciones de un mismo inmueble podría incluso vulnerar el principio de capacidad económica —y, por ende, en los casos más graves, infringir el art. 31.1 CE— por una razón elemental que expresa de forma muy clara la sentencia: «como para calcular el valor catastral se debe tomar como referencia el valor de mercado, sin que en ningún caso aquel pueda superar a este último (art. 23.2 TRLCI) si las ponencias de valores no reconocen la realidad urbanística, podríamos encontrarnos con inmuebles urbanizables sectorizados no ordenados con valor catastral superior al del mercado, con posible vulneración del principio de capacidad económica, que no permite valorar tributariamente un inmueble por encima de su valor de mercado, porque se estaría gravando una riqueza ficticia o inexistente».
La sentencia estima, por las razones expuestas, que no puede aceptarse la doctrina mantenida por el Abogado del Estado, de que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento tenga per se la consideración catastral de suelo urbano, sino que es preciso, como explica en su fundamento jurídico sexto, «diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico».
Este criterio ha de aplicarse, concluye el TS, cualquiera que sea la legislación autonómica aplicable, pues si bien, según la distribución competencial en la materia, las Comunidades Autónomas pueden precisar la noción de suelo urbanizable y los Ayuntamientos pueden acometer las reclasificaciones que estimen necesarias, «la homogeneidad en la hermenéutica de los designios del art. 7 TRLCI exige acudir, en caso de duda, a los criterios dimanantes del TRLS, evitando las incoherencias generadas por la concurrencia de dos regulaciones tan distintas sobre una misma realidad fáctica».
La disminución del valor catastral que resulta de esta doctrina afecta a más de 900.000 inmuebles en todo el territorio nacional, y sus consecuencias tributarias son muy importantes, pues habrá de revisarse la cuota tributaria del impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) de los inmuebles afectados, y sus propietarios podrán pedir la devolución, como ingresos indebidos, de las cuotas pagadas. Además, esta distinta valoración catastral puede incidir también en otros impuestos estatales, autonómicos o locales (tales como el impuesto sobre la renta de las personas físicas o el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana).
En el plano práctico, y a efectos de la devolución de lo indebidamente pagado por IBI, habrá que analizar caso por caso para determinar las vías legales procedentes para reclamar ante la Administración la aplicación de esta doctrina jurisprudencial. Las vías de actuación dependerán fundamentalmente de si la ponencia catastral que fija erróneamente según esta doctrina los valores catastrales y en base a la cual la administración liquida los correspondientes impuestos es o no firme. Así para plantear cualquier posible reclamación de ingresos indebidos deberá de recurrirse previamente la ponencia catastral que fije la base imponible del impuesto cuya devolución se reclama. En el caso de que la ponencia catastral fuera firme, habría que instar previamente su revisión de oficio, para lo cual la sentencia proporciona sobrados argumentos, incluso de derecho constitucional.
En otro orden de cosas, cabe aventurar que la confirmación de esta jurisprudencia va a incitar a muchas Administraciones locales a impulsar y favorecer la aprobación de los planes de ordenación urbanística pormenorizada pendientes.
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