Resumen: Un
trabajo sobre las normas de transparencia en la contratación bancaria, que
junto con las buenas prácticas y usos bancarios, son el objeto de examen por el
Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones del Banco de España (antes
Servicio de Reclamaciones) a través del mecanismo de reclamaciones, quejas y
consultas que se regula en la Orden ECC/2502/2012, de 16 de noviembre, por la
que se regula el procedimiento de presentación de reclamaciones ante los
servicios de reclamaciones del Banco de España. Como indica el autor, aunque el
informe con el que finaliza este procedimiento no tiene el carácter de acto
administrativo recurrible ni es vinculante para las entidades de crédito
(evidentemente tampoco para los tribunales) representa un medio idóneo de
solución extrajudicial de conflictos, especialmente cuando se trata de
reclamaciones de pequeña cantidad.
INDICE
1. Normas de transparencia.
2. Memoria del Servicio de Reclamaciones del Banco de España
(actualmente Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones).
3. Servicio de Reclamaciones.
4. Procedimiento de presentación de reclamaciones ante los
servicios de reclamaciones del Banco de España, de la CNMV y la Dirección
General de Seguros y Fondos de Pensiones.
5. Conclusión.
1. Normas de transparencia.
Según la Orden ECC 2502/12, “tendrán la consideración de
reclamaciones las presentadas por los usuarios de servicios financieros que
pongan de manifiesto, con la pretensión de obtener la restitución de su interés
o derecho, hechos concretos referidos a acciones u omisiones de las entidades
financieras reclamadas que supongan para quien las formula un perjuicio para
sus intereses o derechos y que deriven de presuntos incumplimientos por las
entidades reclamadas, de la normativa de transparencia y protección de la
clientela o de las buenas prácticas y usos financieros”, entendiendo por
a) buenas
prácticas aquellas que, sin venir impuestas por la normativa contractual o de
supervisión ni constituir un uso financiero, son razonablemente exigibles para
la gestión responsable, diligente y respetuosa con la clientela de los negocios
financieros, y
b) normas
de transparencia y protección de la clientela aquellas que contienen preceptos
específicos referidos a las entidades supervisadas y, que con la finalidad de
proteger los legítimos intereses de los clientes, establecen un conjunto de
obligaciones específicas aplicables a las relaciones contractuales entre unos y
otros, exigen la comunicación de las condiciones básicas de las operaciones y
regulan determinados aspectos de su publicidad, normas de actuación e
información.
Las
prácticas bancarias, como conducta exigible a las entidades de crédito se
pueden inferir de los criterios publicados por el Banco de España, y también
las normas de transparencia y protección a la clientela bancaria, y como tal
vienen relacionadas en las Memorias del Servicios de Reclamaciones del Banco de
España y del actual Departamento de Conducta de Mercando y Reclamaciones, de
forma que en un uno y otro caso, estas son las que el Banco de España toma en
consideración.
La
asimetría informativa determina la existencia de normas de transparencia con la
finalidad de que el cliente de servicios financieros, entendidos los servicios
financieros en su acepción más amplia, no solamente el cliente bancario en
quien concurra la condición de consumidor tenga buena y completa información
acerca de los productos financieros que contrata y servicios que solicita y
recibe. Esta necesidad se acrecienta
desde el momento en que en la inmensa mayoría de los casos la contratación de
productos y servicios financieros se realiza acudiendo a la negociación
seriada, no a la negociación individual de las cláusulas que integran la reglamentación
de dichos productos y servicios bancarios.
Esta
diferente posición en la contratación y el diferente grado de información no es
objeto de discusión, sino que es una realidad constatada como consecuencia
ineludible de la liberalización de cualquier sector económico, y más en el
sector bancario en el que la libertad de tipos de intereses y comisiones son la
característica esencial de funcionamiento del sector, como no podía ser
diferente, ya que la actividad bancaria se desenvuelve en el marco
constitucional de libertad de empresa y de mercado del art. 38 de la CE, pero
también, como contrapunto, respetando los derechos de los consumidores y
usuarios y sus legítimos intereses económicos cuya defensa deben garantizar los
poderes públicos según mandato del art. 51 de la CE.
1.1 El
punto de partida en materia de normas transparencia lo encontramos en la Ley
26/1988, de 29 de julio, de disciplina e intervención de las entidades de
crédito[1], que en el art. 48.2 contemplaba la delegación reglamentaria para
establecer un régimen de transparencia de las operaciones bancarias.
1.2 El
primer desarrollo reglamentario se hizo a través de la Orden de 12 de diciembre
de 1989, sobre tipos de interés y comisiones, normas de actuación, información
a clientes y publicidad de las entidades, a su vez desarrollada por la Circular
del Banco de España 8/1990, de 7 de septiembre, sobre transparencia de las
operaciones y protección de la clientela. (ambas disposiciones, en la
actualidad estas derogadas).
Este
conjunto normativo regulaba determinadas obligaciones precontractuales y de
información especialmente sobre tipos de interés y comisiones, así como la
disponibilidad de un folleto de tarifas y normas de valoración, normas estas y
medidas verdaderamente ineficaces.
1.3 La Orden de 5 de mayo de 1994 de
transparencia de las condiciones financieras de los préstamos hipotecarios,
supuso un avance en la obligación de información precontractual mediante la
entrega obligatoria de una oferta vinculante, con la intención de facilitar la
suficiente y previa información que permitiera al cliente la comparación entre
diferentes entidades de crédito, con el fin de, además, fomentar la
competencia. Esta Orden, además,
contemplaba la secuencia de las cláusulas de la oferta vinculante y del
contrato de prestamo hipotecario.[2]
1.4 Estas
normas están en la actualidad derogadas por la Orden EHA 2899/11, de
transparencia y protección del cliente de servicios bancarios, promulgada
merced a la habilitación normativa dispersa[3] con el fin de reunir la
normativa básica de transparencia de manera sistemática para mejorar su
claridad y accesibilidad para el ciudadano, para establecer un marco adecuado
de protección para los clientes y limitar los efectos de la asimetría de información
permitiendo la adopción de decisiones económicas de la forma más conveniente.
El segundo objetivo que se pretendía alcanzar con esta norma era actualizar el
conjunto de las previsiones relativas a la protección del cliente bancario, al
objeto de racionalizar, mejorar y aumentar donde resultaba imprescindible, las
obligaciones de transparencia y conducta de las entidades de crédito:
información relativa a tipos de interés y comisiones, comunicaciones con el
cliente, información precontractual, servicios financieros vinculados, etc.,
incluyendo el asesoramiento, con el fin de garantizar la mejor prestación del
servicio bancario en mejor interés el cliente, y valorando adecuadamente su
situación y el conjunto de servicios disponibles en el mercado.
La Orden
EHA 2899/11 reconoce los medios electrónicos como mecanismos a todos los
efectos equiparables al tradicional soporte pape, y, por otra parte, desarrolla
los principios generales previstos en la Ley 2/2011 de 4 de marzo, de Economía
Sostenible en lo que se refiere al préstamo responsable, introduciendo obligaciones para mejorar los
niveles prudenciales en la concesión de este tipo de operaciones crediticias.
El
catálogo de disposiciones legales en vigor referidas a la transparencia en la
contratación y protección del cliente bancario y, en general, de los
consumidores y usuarios es amplio, destacando a continuación la principales
normas en vigor:
Relacionadas con
la transparencia en general de las operaciones bancarias y protección de la
clientela, y protección del consumidor, en general, subsisten en vigor:
Orden EHA 2899/11
de 28 de octubre de transparencia y protección del cliente de servicios
bancarios.
Ley 22/07 de 11 de
julio, sobre comercialización a distancia de servicios financieros destinados a
los consumidores.
R.D.Leg 1/07 de 16
de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General para
la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y otras leyes complementarias
Directiva 93/13/CEE
del Consejo, de 5 abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos
celebrados con consumidores.
Circular 5/12, del
Banco de España, de 27 de junio, del Banco de España, a entidades de crédito y
proveedores de servicios de pago, sobre transparencia de los servicios
bancarios y responsabilidad en la concesión de préstamos.
En Préstamos
Hipotecarios:
Ley 2/94 de 30 de
30 de marzo, sobre subrogación y modificación de préstamos hipotecarios.
Real Decreto Ley
2/2003, de 25 de abril, de medidas de reforma económica.
Ley 36/2003, de 11
de noviembre, de medidas de reforma económica.
Ley 41/2007, de 7
de diciembre, por la que se modifica la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de
regulación del mercado hipotecario y otras normas del sistema hipotecario y
financiero, de regulación de las hipotecas inversas y el seguro de dependencia,
y por la que se establece determinada normativa tributaria.
Ley 2/2009 de 31
de marzo, por la que se regula la contratación con los consumidores de
préstamos o créditos hipotecarios y de servicios de intermediación para la
celebración de contratos de préstamo o crédito.
La Orden
EHA/2899/2011, de 28 de octubre, de transparencia y protección del cliente de
servicios bancarios, que derogó la Orden de 5 de mayo de 1994.
Ley 1/2012, de 26
de marzo, para la Protección de los Derechos de los Consumidores Mediante el
Fomento de la Transparencia en la Contratación Hipotecaria en la Comunidad de
Madrid.
Real Decreto Ley
6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores
hipotecarios sin recursos.
Ley 1/2013, 14 de
mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios,
reestructuración de deuda y alquiler social.
En materia de
crédito al consumo:
Ley 16/11 de 24 de
junio, de contratos de crédito al consumo, que derogó la anterior ley de
7/1995, de 23 de marzo, de crédito al consumo. Ambas se tienen por objeto la
trasposición de la Directiva 2008/48/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 23 de abril de 2008, relativa a los contratos de crédito al consumo.
d) En relación con Servicios de Pago:
Directiva
2007/64/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2007,
sobre servicios de pago en el mercado interior.
Ley 16/2009, de 13
de noviembre, de servicios de pago.
Orden
EHA/1608/2010, de 14 de junio, sobre transparencia de las condiciones y
requisitos de información aplicables a los servicios de pago.
Reglamento (UE)
n.º 260/2012, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2012, por
el que se establecen requisitos técnicos y empresariales para las
transferencias y los adeudos domiciliados en euros, y se modifica el Reglamento
(CE) n.º 924/2009.
e) Por lo que se refiere a la comercialización a distancia
de servicios financieros, la Ley 22/2007, de 11 de julio, de aplicación cuando
el cliente sea un consumidor.
Está en proceso de trasposición la
Directiva 2014/17/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de febrero de
2014, sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para
bienes inmuebles de uso residencial y por la que se modifican las Directivas
2008/48/CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) no 1093/2010, cuyo plazo de
trasposición finalizó en el mes de marzo de 2016, a pesar de que la Disposición
Final 20ª de la Ley 10/14 daba un plazo de 1 año para dicha trasposición.
El Departamento de Conducta de Mercado y
Reclamaciones, del Banco de España, en la memoria del ejercicio 2013 mantiene
la opinión de que a pesar de ciertos cambios normativos (como la obligación que
recaía en las entidades de crédito de registrar la tarifa de comisiones en el
Banco de España) no se ha rebajado el nivel de protección al cliente de
productos bancarios dado el refuerzo de la obligación de información previa con
un contenido más detallado.
2. Memoria del Servicio de Reclamaciones del Banco de España
(actualmente Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones).
El actual
Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones del Banco de España, antes
Servicios de Reclamaciones del Banco de España fue creado en junio de 2013 y
tiene por finalidad tramitar y resolver quejas, reclamaciones y consultas derivadas
de los contratos, de la normativa de transparencia y protección de la clientela
o de las buenas prácticas y usos financieros que los usuarios de servicios
bancarios formulen contra las entidades de crédito, sociedades de tasación o
establecimientos de cambio de moneda autorizados.
El
Servicio de Reclamaciones del Banco de España ha venido desarrollando su
función desde su creación tanto emitiendo informes acerca de las reclamaciones
planteadas, como emitiendo anualmente la Memoria de Reclamaciones ofreciendo
información estadística de las reclamaciones y de los criterios y opiniones del
Servicio de Reclamaciones de interés general para el público, tanto los
criterios generales en relación con la operativa bancaria, como la enunciación
de las buenas prácticas bancarias, o mejor dicho, aquellas actuaciones que se
consideran por el Banco de España contrarias a las buenas prácticas bancarias.
A través
de estos informe y de las Memorias publicadas anualmente, se puede hacer un
catálogo de dichas prácticas bancarias, en el bien entendido supuesto de que ni
estos informes tienen valor de prueba pericial, y por lo tanto no son
vinculantes para los Tribunales, ni el hecho de calificar determinada actuación
como contraria a las buenas prácticas bancarias supone necesariamente
incumplimiento contractual.
La
estructura clásica de la Memoria incluía la información estadística, detalle de
los informes favorables a los reclamantes, criterio de interés general e
información acerca de allanamientos y desistimientos.
A partir
del año 2005 la web del Banco de España incrementó el acceso a la información
facilitada por el Servicio de Reclamaciones y facilitó la presentación de
reclamaciones, con inclusión de informes, respuestas a las preguntas más
frecuentes, calculadoras de crédito al consumo y rentabilidad de imposiciones a
plazo fijo mediante las que obtener la TAE y los intereses de las operaciones
citadas, ampliando la información con detalle de los informes desfavorables
para los reclamantes. Incluso en los años 2006 a 2008 se incluye una selección
de novedades jurisprudenciales referidas a la actividad bancaria.
En función
de las reclamaciones más relevantes se han incluido informes monográficos, como
el informe titulado “Algunas consideraciones sobre avales y garantías” en el
año 2008; “Panorama normativo en materia de transparencia. Comisiones” y
“Medidas de protección de deudores hipotecarios sin recursos” ambos en el año
2012, “Límites a la variación del tipo de interés —cláusula suelo— en préstamos
y créditos a interés variable. Criterios del DCMR aplicados en las
reclamaciones y datos de la actividad” en el año 2013, en esta ocasión referida
ya la Memoria al Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones que desde
el mes de junio de este año desarrollaba las competencias del Banco de España
en materia de conducta de mercado, transparencia informativa, buenas prácticas,
información a consumidores, educación financiera, resolución de conflictos y
otras similares.
3. Servicio de Reclamaciones.
Entre las
funciones que desempeña el Banco de España destacan la de fomentar el buen
funcionamiento y la estabilidad del sistema financiero, supervisar la solvencia
y el cumplimiento de la normativa específica de las entidades de crédito y de
otras entidades y mercados financieros, cuya supervisión le haya sido atribuida
por la legislación vigente, y elaborar y publicar estadísticas relacionadas con
sus funciones y asistir al BCE en la recopilación de la información estadística
necesaria.
El Banco
de España tiene también capacidad para dictar normas en lo que se refiere al
ejercicio de sus funciones, tanto «circulares monetarias» cuando se refieren a
asuntos relacionados con la política monetaria, y «circulares» en los demás
casos, las cuales, ambas, se publican en el Boletín Oficial del Estado (BOE),
que no tienen más alcance que el derivado de la delegación normativa que
habilita dicha función. Sin querer agotar el tratamiento de este aspecto,
conviene decir que las circulares son normas de obligado cumplimiento para las
entidades que están bajo la supervisión del Banco de España.
El régimen
legal del servicio de reclamación del Banco de España es el siguiente:
La Orden de 17 de
enero de 1981 se dictó con el propósito de iniciar el procedo de liberalización
de tipo de interés y comisiones de las entidades de depósito, entre otro fines,
dentro del propósito más amplio de ordenación del sistema financiero «con dosis
crecientes - decía su preámbulo- de
libertad, flexibilidad y transparencia». Dentro de este marco de
liberalización, nació el Servicio de Reclamaciones del Banco de España, creado
al estilo de instituciones similares (ombudsman de los consumidores de Suecia
del año 1971) por la Orden de 3 de marzo de 1987, de liberalización de tipos de
interés y comisiones y normas de actuación. La Orden justifica en su preámbulo
la necesidad de transparencia en la mayor libertad de funcionamiento de los
mercados, con la necesidad de garantizar que la clientela de las entidades de
depósito conociese con exactitud las condiciones de las operaciones que
concertase con ellas. De esta forma, en el apartado 9º esta Orden creó un
«Servicio de Reclamaciones encargado de recibir y tramitar las que pudieran
formular los clientes de las entidades de depósito sobre las actuaciones de
éstas que puedan quebrantar las normas de disciplina, o las buenas prácticas y
usos bancarios, en las operaciones que les afecten». Por otra parte, la propia
Orden establecía normas de procedimiento que concluía con un informe motivado.
Esta Orden acordaba la publicación anual de una Memoria del Servicio de
Reclamaciones, que incluyera un resumen estadístico de los expedientes
tramitados, así como una descripción de las reclamaciones, agrupadas en función del tipo de operaciones
relacionadas y con indicación de los criterios seguidos por el Servicio
respecto a las cuestiones planteadas.
La Ley 26/88 de 29 de julio, sobre Disciplina e
Intervención de las Entidades de Crédito, se dictó con la intención de someter
a las entidades financieras a un régimen especial de supervisión administrativa
más intenso que el de los restantes sectores económicos, estimando de absoluta
necesidad esta supervisión debido a la «captación de recursos financieros entre
un público muy amplio, carente en la mayor parte de los casos de los datos y
los conocimientos necesarios para proceder a una evaluación propia de la
solvencia de aquéllas.» La Ley facultaba
en el art. 48 al Ministerio de Economía y Hacienda, con autorización para
delegar en el Banco de España, para dictar y modificar normas sectoriales de
contabilidad. La autorización ministerial se ampliaba, con el fin de proteger
los legítimos intereses de la clientela activa y pasiva de las entidades de
crédito, para que sin perjuicio de la libertad de contratación pudiera
establecer normas que en la actualidad llaman la atención ya que no se entiende
que pudiera ser de otra forma.[4]
En el sentido iniciado,
se dictó la Orden de 12 de diciembre de 1989 al amparo de la autorización
ministerial de dictar normas de protección de los clientes de las entidades de
crédito, y en el art. 9 se reiteró la creación del Servicio de Reclamaciones
del Banco de España dictando normas de procedimiento prácticamente idénticas a
las de la Orden de 3 de marzo de 1987 pero introduciendo la necesidad de la
reclamación previa al defensor del cliente u órgano equivalente de la entidad
de crédito.
Esta Orden de 12
de diciembre de 1989 se desarrolló a través de la Circular del Banco de España
8/1990, de 7 de septiembre, sobre transparencia de las operaciones y protección
de la clientela, actualmente derogada y sustituida en buena medida por la
Circular 5/12 de 27 de junio, del Banco de España, a entidades de crédito y
proveedores de servicios de pago, sobre transparencia de los servicios
bancarios y responsabilidad en la concesión de préstamos.
La Ley 44/02, de
22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, regulaba en los
arts. 29 y ss. la obligación de atender y resolver las quejas y reclamaciones
que los usuarios de servicios financieros presenten en relación con sus
intereses y derechos legalmente reconocidos, a cuyo fin se estableció la
necesidad de que contasen con un departamento o servicio de atención al
cliente, resolución de quejas y reclamaciones que de ser resueltas
favorablemente para el cliente por el Defensor del Cliente tendría carácter
vinculante para la entidad, sin
menoscabo de la plenitud de tutela judicial, del recurso a otros mecanismos de
solución de conflictos ni de la protección administrativa. Se estableció
necesaria habilitación para desarrollo reglamentario por el Ministerio de
Economía, sin perjuicio de lo cual, el art. 30 establecida ciertas normas de
procedimiento para las reclamaciones y quejas, destacando la necesidad de haber
formulado reclamación previa ante el Defensor del Cliente o servicio de
atención al cliente de la entidad.
La Ley 2/11 de 4
marzo, de Economía Sostenible reguló en el art. 31 dedicado a la Protección de
clientes de servicios financieros a través de los servicios de reclamaciones de
los supervisores financieros, estableció la obligación de los servicios de
reclamaciones de los organismos reguladores, (Banco de España, CNMV y la
Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones) en su respectivas áreas de
competencias, de ejercer sus facultades en materia de protección a los usuarios
de servicios financieros en los términos previstos en el artículo 30 de la Ley
44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero
precepto que se modificaba por la Disposición final 11ª. Así, este art. 30
quedó redactado de forma más amplia, destacando: (a) por una parte, la
necesidad de formular la queja o reclamación ante el Defensor del Cliente o
servicio de atención al cliente de la entidad, antes de dirigirla al Servicio
de Reclamaciones del Banco de España, (b) que el informe emitido por el
Servicio de Reclamaciones del Banco de España no tiene, en ningún, caso
carácter de acto administrativo recurrible.
Es
significativo que así como la resolución del Defensor del Cliente o
Departamento de atención del cliente favorable para el cliente tiene carácter
vinculante, el informe emitido por el Servicio de Reclamaciones del Banco de
España no tiene fuerza vinculante, limitándose el art. 30 a señalar que el
Ministerio de Economía y Hacienda quedaba habilitado para desarrollar el
procedimiento de estas reclamaciones ajustándose a las reglas básicas que se
describen, entre las que se resalta que cuando el informe emitido por el
Servicio de Reclamaciones del Banco de España sea favorable para el cliente y
desfavorable para la entidad reclamada, ésta queda obligada a informar al
servicio de reclamaciones competente si ha procedido a la rectificación
voluntaria en un plazo no superior a un mes desde su notificación, pero sin que
se establezcan consecuencias ni por el incumplimiento de rendir esas
información, ni por la falta de rectificación a tenor del informe emitido, todo
ello sin perjuicio de las consecuencias propias derivadas de la Ley 26/88
de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de
Crédito.
Fruto de la
habilitación normativa antes indicada se promulgó la Orden del Ministerio de
Economía y Competitividad ECC/2502/2012, de 16 de noviembre, por la que se
regula el procedimiento de presentación de reclamaciones ante los servicios de
reclamaciones del Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores
y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, concibiendo estos
servicios como órganos adecuados para ejercer la labor de atención y solución
de las quejas, reclamaciones y consultas que pueden interponer los clientes
financieros, cuya actuación debe ajustarse a los principios de independencia,
transparencia, contradicción, eficacia, legalidad, libertad y representación.
Esta Orden ECC 2502/12 pretende mejorar la eficacia del funcionamiento de los
servicios de reclamaciones, fomentar la aplicación efectiva de la normativa de
protección del usuario de servicios financieros y las buenas prácticas en el
sector financiero, al tiempo que se aumenta el nivel de seguridad jurídica en
las relaciones entre entidades y clientes.
4. Procedimiento de presentación de reclamaciones ante los
servicios de reclamaciones del Banco de España, de la CNMV y la Dirección
General de Seguros y Fondos de Pensiones.
La Orden ECC 2502/12 desarrolla la previsión del art. 30.3
de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema
Financiero estableciendo el procedimiento aplicable a la presentación de
consultas, quejas y reclamaciones ante los servicios de reclamaciones de
cualquiera de las 3 aéreas reguladas (Banco de España, CNMV y Dirección General
de Seguros y Fondos de Pensiones).
Al igual que lo venia habiendo el Banco de España en las
Memorias del Servicios de Reclamaciones, define lo que deba entenderse por
reclamación, queja y consulta, delimita la legitimación para formular quejas o
reclamaciones y consultas por los usuarios de servicios financieros y la competencia
de los servicios de reclamaciones; regula el modo de presentación y el
contenido de la quejas o reclamaciones y su tramite e incidencias (inadmisión,
acumulación, reclamación y quejas colectivas etc.). De forma diferenciada se
regulan las consultas.
La Orden insiste en la necesidad de haber formulado la
reclamación o queja al departamento o servicio de atención al cliente o, en su
caso, al defensor del cliente o partícipe de la entidad contra la que se
reclame, como requisito previo para la admisión por el servicio de
reclamaciones del Banco de España, CNMV y Dirección General de Seguros y Fondos
de Pensiones.
Queja son aquellas
presentadas por los usuarios de servicios financieros [5] por las demoras,
desatenciones o cualquier otro tipo de actuación deficiente que se observe en
el funcionamiento de las entidades financieras contra las que se formula la
queja.[6] En sentido similar lo ha venido entendiendo el las Memorias del
Servicio de Reclamaciones.
Reclamaciones, son
las presentadas por los usuarios de servicios financieros que pongan de
manifiesto, con la pretensión de obtener la restitución de su interés o
derecho, hechos concretos referidos a acciones u omisiones de las entidades
financieras reclamadas que supongan para quien las formula un perjuicio para
sus intereses o derechos y que deriven de presuntos incumplimientos por las
entidades reclamadas, de la normativa de transparencia y protección de la
clientela o de las buenas prácticas y usos financieros.[7]
Consulta son las
solicitudes de asesoramiento e información relativas a cuestiones de interés
general sobre los derechos de los usuarios de servicios financieros en materia
de transparencia y protección de la clientela, o sobre los cauces legales para
el ejercicio de tales derechos. En el mismo sentido lo ha venido entendiendo el
Servicio de Reclamaciones del Banco de España.
Están legitimados
para presentar quejas o reclamaciones y formular consultas, personalmente o
mediante representación, todas las personas físicas o jurídicas que demuestren
interés personal en el asunto objeto de la quejas, reclamación o consulta,
entendida esta legitimación en sentido amplio es decir, siempre que «estén
identificadas, en su condición de usuarios de los servicios financieros
prestados por cualquiera de las entidades supervisadas por el Banco de España,
la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y
Fondos de Pensiones, y siempre que se refieran a sus intereses y derechos
legalmente reconocidos, o se trate de una consulta sobre sus derechos en
materia de transparencia y protección de la clientela y cauces legales
existentes para su ejercicio» (art. 3). [8]
Están
legitimadas también para formular consultas las oficinas y servicios de
información y atención al cliente a que se refiere el Real Decreto Legislativo
1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes
complementarias. E igualmente, podrán presentar quejas o reclamaciones y
formular consultas las asociaciones y organizaciones representativas de
legítimos intereses colectivos de los usuarios de servicios financieros,
siempre que tales intereses resulten afectados y aquéllas estén legalmente habilitadas
para su defensa y protección y reúnan los requisitos establecidos en el Real
Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y
otras leyes complementarias, o, en su caso, en la legislación autonómica en
materia de defensa de los consumidores.
El objeto de la
queja o reclamación debe estar referido a la demora, desatenciones o actuación
deficiente de la entidad reclamada, si se trata de quejas, y, cuando se trate
de reclamaciones, tendrán por objeto hechos concretos referidos a acciones u
omisiones de las entidades financieras reclamadas que supongan para quien las
formula un perjuicio para sus intereses o derechos y que deriven de presuntos incumplimientos
por las entidades reclamadas, de la normativa de transparencia y protección de
la clientela o de las buenas prácticas y usos financieros.
No se admitirán
quejas o reclamaciones cuando no se cumplan los requisitos formales del art. 6
y 7 de la Orden.
Tampoco son
admisibles por falta de competencia en los términos establecidos en el art. 10,
las reclamaciones o quejas en los casos siguiente, siempre mediante informe
motivado, y previa audiencia del interesado:
las que supongan
el ejercicio de acciones cuya competencia este atribuida órganos
administrativos, arbitrales o judiciales; en los casos de estar sometida la
cuestión a litigio ante estos órganos, o cuando la cuestión esté necesitada de
prueba que únicamente pueda ser realizada en vía judicial.
Las reclamaciones
o quejas que pretendan cualquier cuantificación o valoración económica (daños y
perjuicios, etc.) eventualmente ocasionados incluso si la actuación de la
entidad es sancionable, o sobre cualquier otra valoración económica.
cuando la cuestión
requiera necesariamente la valoración de expertos con conocimientos
especializados en una materia técnica ajena a la normativa de transparencia y
protección de la clientela o a las buenas prácticas y usos financieros.
En los casos en
que se advierta carencia de fundamento o inexistencia de pretensión, cuando se
articulen como reclamaciones o quejas, consultas sobre derechos en materia de
transparencia y protección a la clientela o cuando se formulen reclamaciones o
quejas que reiteren otras anteriores resueltas y que tengan un contenido y
fundamento idéntico o sustancialmente similar, respecto del mismo sujeto y en
méritos de idéntico objeto.
En materia de
seguros de grandes riesgos, seguros colectivos o planes de pensiones que
instrumenten compromisos por pensiones de las empresas con sus trabajadores o
beneficiarios, que no se refieran a la condición de usuario de servicios
financieros de las entidades aseguradoras o de entidades gestoras de fondos de
pensiones.
Por prescripción
de la acción o derecho.
Por trascurso de 6
años desde la producción de los hechos sin que se haya presentado la
reclamación o queja.
En cualquier
caso, la presentación de la reclamación o queja ante el servicio de
reclamaciones que no tenga competencia en la materia objeto de la reclamación o
queja, no supondrá sin más la inadmisión sino que el Servicio de Reclamaciones
que se considere con falta de competencia se encargará de remitirla al que
resulte competente.
El trámite es
sencillo, consistiendo en el examen de oficio por el servicio de reclamaciones
de la concurrencia de los requisitos; la
apertura de expediente; información al reclamante de la existencia del
expediente y reclamación al reclamante,
en su caso, para completar o ampliar el objeto de la reclamación y aportación
de documentación complementaria; traslado de la reclamación o queja a la
entidad reclamada para que en el plazo de quince días hábiles presente
alegaciones y documentación que tenga por conveniente, con remisión de copia de
las anteriores alegaciones y documentación al reclamante, quien podrá
pronunciarse sobre las alegaciones de la entidad en el plazo de quince días
hábiles, y finalmente emisión de informe dando por terminado el expediente.
El informe que
emita el Servicio de Reclamaciones pondrá fin al expediente. Se trata de un
informe motivado sobre todas las cuestiones planteadas y deberá contener
conclusiones claras acerca de la actuación de la entidad respecto del
cumplimiento de las normas de transparencia y protección y si la entidad se ha
ajustado o no a las buenas prácticas y usos financieros.
El informe
final del servicio de reclamaciones no tiene carácter vinculante y no tendrá la
consideración de acto administrativo recurrible. La Sentencia de la Sala 3ª del
T.Supremo, de 21 de octubre de 2008 (rec. 1223/06 – Roj STS 5646/2008 - ECLI:
ES:TS:2008:5646) se refiere en el fundamento de derecho 4º a la naturaleza
jurídica de los informes del Servicio de Reclamaciones del Banco de España,
diciendo que no tienen carácter vinculante ni para las entidades crediticias ni
para los usuarios de los servicios bancarios.
En esta sentencia se analiza las funciones del servicio de reclamaciones
del Banco de España “sometido en su actuación a las directrices del Consejo
Ejecutivo del Banco de España, que carece de funciones ejecutivas y que sólo
impropiamente ejecuta potestades de control del Banco de España respecto de la
actuación de las entidades crediticias, con el fin de proteger los legítimos
intereses y derechos de los clientes de las entidades de crédito”. Como unidad
de trabajo incardinada en la estructura organizativa del Banco de España, la
sentencia concluye de forma errónea que el alcance de su actuación es “ la
resolución los conflictos planteados por los clientes de las entidades de
crédito, velando por la transparencia del sistema financiero y la protección
jurídica de los clientes de dichas entidades, que tras la tramitación del
oportuno expediente concluye su intervención con la emisión de un informe
motivado, en que se puede declarar que la entidad bancaria ha inobservado las
buenas prácticas bancarias, cuando la información practicada así lo evidencie,
promoviendo, en su caso, la incoación de un expediente sancionador por la
Comisión Ejecutiva del Banco de España con el objeto de exigir las
responsabilidades disciplinarias que correspondan, o por el contrario, si la
queja se revela infundada, determina el archivo, y que, en todo caso, no se
extiende al conocimiento de cuestiones de derecho privado, sometidas al
conocimiento de la jurisdicción civil.” Se trataba de un recurso
contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación del recurso de
alzada formulado contra un informe del servicio de reclamaciones del Banco de
España.
El procedimiento
que se sigue ante el Servicio de Reclamaciones correspondiente, no es
procedimiento arbitral ni de mediación, de forma que una vez recibida la
reclamación o queja, con la admisión a trámite el interesado recibirá
información, según dispone el art. 11.1 de la Orden ECC 2502/12, de que su
tramitación se entiende sin perjuicio de las acciones que le asisten para hacer
valer sus derechos y de los plazos y cauces para su ejercicio, así como que no
paralizará la resolución y tramitación de los correspondientes procedimientos y
que su terminación en el informe final del servicio de reclamaciones no tiene
carácter vinculante ni la consideración de acto administrativo recurrible.
No teniendo
este procedimiento de reclamación o queja la condición de mediación en los
términos del art. 1 de la Ley Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en
asuntos civiles y mercantiles[9], la interposición de la reclamación o queja
ante el servicio de reclamaciones no produce los efectos señalados en el art. 4
de dicha ley, es decir, la suspensión del plazo de prescripción o la caducidad
de acciones.
5. Conclusión.
No
obstante la carencia de efectos prácticos directos para los reclamantes, es
indudable que un informe desfavorable para la entidad reclamada tiene su valor,
al menos a los efectos de una eventual condena en costas en un proceso
judicial.
Según ha
informado el Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones en la Memoria
del ejercicio 2015 (ultima publicada) el número de reclamaciones de los últimos
años ha ido en descenso, habiendo registrado cerca de 35.000 reclamaciones en
el año 2013, en el año 2014 se registraron 29.528 reclamaciones y a penas
20.262 en el año 2015, de las que un 46 % versaban sobre “cláusulas suelo”.
De las
reclamaciones registradas en el año 2015 un 74,2 % finalizó en sentido
favorable a los intereses del reclamante (incluidos allanamientos de las
entidades reclamadas). La consecuencia es que la media de rectificaciones por
parte de las entidades reclamadas, en 2015, está entorno al 40 % de los
informes favorables al reclamante (25,6 % en el año 2014).
Estos
datos estadísticos manifiestan que las reclamaciones, cuando se resuelven
favorablemente para los reclamantes, teniendo en cuenta el numero de
rectificaciones de las entidades de crédito, y también que, generalmente, se
trata de reclamaciones cuyo contenido económico es pequeño, todo ello unido al
tiempo razonable de resolución (4 meses máximo desde la formulación de la reclamación)
supone un mecanismo eficaz de resolución de conflictos, aun cuando es deseable
que sea el propio departamento de atención al cliente o defensor del cliente
quien propicie la solución sin tener que provocar la intervención del Banco de
España. JUAN AÑON CALVETE Abogado.
Contenido curado por Isabel Asolo
(Community Manager) HERAS ABOGADOS BILBAO S.L.P.
